Titre de la communication :Retour d’expérience d’une dynamique locale autour de la préservation des ressources en eau dans les Niayes à l’aune des enjeux socio-environnementaux des trames vertes et bleues

L’intégration des enjeux autour de la préservation ou la restauration de la biodiversité, notamment dans les milieux de vie humains, sont de plus en plus discutés et priorisés dans les dispositifs institutionnels de l’aide publique au développement internationale. Le concept de « trame verte et bleue » (TVB), issu en France de recherches autour du Grenelle de l’environnement en 2007, s’inscrit dans cette dynamique car il a pour objectif de créer un lien « entre conservation de la biodiversité et aménagement du territoire » (Opdam et al. 2006) et de porter ces enjeux hors du champ des aires protégées.

A travers une étude de cas d’un projet dans la zone des Niayes, cette communication propose d’analyser comment un projet de développement, inscrit dans un dispositif institutionnel, la politique Gire du Sénégal, s’empare des enjeux de préservation d’un élément indispensable à la biodiversité, l’eau, notamment souterraine, et comment cet objectif amène finalement à focaliser les activités sur des dynamiques de gouvernance locales. Ce projet de développement, nommé Girel (Gestion intégrée des ressources en eau à l’échelle locale), se fonde sur l’hypothèse qu’un processus politique, impliquant les citoyens à l’échelle du territoire jusqu’à la prise de décision peut favoriser une gestion durable et un partage équitable des ressources en eau.

Le projet Girel convoquant plusieurs concepts discutés dans le milieu de l’aide publique au développement, cette communication propose aussi de discuter comment ce concept de TVB peut être complémentaire, ou au contraire rentrer en compétition avec d’autres concepts, érigés en « modèle voyageur » comme celui de la GIRE (gestion intégrée des ressources en eaux) (Baron et al., 2022) ou celui des « communs » (Ostrom, 1990).

Contextualisation et intégration du projet de développement Girel dans le dispositif institutionnel de la GIRE au Sénégal

La zone des Niayes – bordure littorale localisée entre Dakar et Saint-Louis – dépend presque exclusivement des ressources en eau souterraines et concentre de forts enjeux de gestion de l’eau en raison de l’intensité des activités horticoles et industrielles présentes. Alors que les aquifères s’épuisent, les besoins en eau mis en concurrence et les pollutions induites par ces derniers peuvent devenir source de conflits. Ces enjeux sont rendus plus cruciaux encore par l’urbanisation à l’œuvre, la croissance démographique et les effets du changement climatique, mettant les acteurs face à un « paradoxe » entre la demande horticole des villes proches et en même temps une diminution des espaces consacrés à l’agriculture (Diouf et al., 2020).

Depuis les années 2000, le Sénégal s’est lancé dans un processus de développement de la GIRE. La Direction de la gestion et de la planification des ressources en eau (DGPRE) du ministère de l’Eau et de l’Assainissement a pour mandat de piloter la mise en œuvre de la politique de GIRE à l’échelle du territoire national. Dans cette optique, elle élabore en 2007 le premier plan d’action pour la GIRE puis, en 2010, un plan stratégique de mobilisation des ressources en eau dans lequel elle découpe le territoire en trois niveaux de gestion dans une logique de subsidiarité : unité de gestion et de planification (UGP), sous-unité de gestion et de planification (SUGP) et commune. Chaque échelle de gestion doit disposer d’une instance de concertation ainsi que d’un instrument de planification et de gestion des ressources en eau. En parallèle de la mise en place du dispositif institutionnel, la DGPRE fait appel à différents opérateurs – notamment le Gret – pour l’accompagner dans l’opérationnalisation de la GIRE à toutes les échelles de gestion. Aujourd’hui les instances de concertation de la GIRE érigées ne sont pas encore reconnues institutionnellement. La révision du Code de l’eau, qui est en cours, devrait néanmoins permettre de donner une base légale aux cadres de concertation.

Plusieurs chercheurs font état des limites du concept de GIRE, avec trois critiques principales : son caractère « flou » : le contenu de la GIRE est difficile à cerner, d’autant qu’il oscille entre des considérations écologiques, économiques et sociales. En ce sens, le concept a été traduit en différentes significations en fonction des orientations politiques des Etats et acteurs du développement. Ainsi, des pratiques très diverses ont émergé sur le terrain (Mollinga, 2006). Deuxièmement, son caractère hégémonique : la GIRE est présentée par la communauté internationale comme la seule norme valide (Durham et al., 2002), et les bailleurs de fonds et agences de développement conditionnent bien souvent leur aide à sa mise en place dans les pays d’intervention. Ce constat amène à qualifier la GIRE comme un « modèle voyageur » de l’APD (Baron et al., 2022). Comme le concept de trame verte et bleue, le concept de Gire est « destiné à un public putatif (…) d’experts, d’élus et de scientifiques » (Charvolin et al., 2011). A travers les nombreuses analyses empiriques qui en sont faites, ce concept apparaît comme une approche « top-down », voire « coercitive », étant donné qu’elle impose un ensemble de principes et d’outils à suivre (Lankford et al., 2007), marginalisant les règles déjà existantes sur les territoires (Baron et al., 2022). Enfin, il est reproché à la GIRE les difficultés qu’elle pose dans la mise en application ses principes : ces derniers sont souvent considérés comme trop génériques (Shah et Van Koppen, 2006) et déconnectés des réalités (Molle, 2009). Les principes de la GIRE peinent à être mis en œuvre notamment dans certains pays en développement (Petit et Baron, 2009). Par ailleurs, ce concept ne mobilise pas le concept de « trame verte et bleue » dans sa conception, et il n’existe pas d’aspect spécifique de la GIRE sur les enjeux de continuums écologiques.

Dans la dynamique de la politique GIRE à l’échelle nationale, et conformément au principe de subsidiarité préconisé, la DGPRE a décidé en 2017 d’expérimenter une mise en place d’une GIRE à l’échelle locale et de confier pour cela au Gret la conduite d’un projet de recherche-action dans la zone des Niayes.

L’objectif d’une telle expérimentation est d’orienter les pouvoirs publics dans l’identification (i) du type d’organisation adapté à la représentation des acteurs et à l’efficacité de l’action, (ii) des champs d’intervention, des moyens d’action et des rôles à donner à des organisations locales, (iii) des modalités de coordination avec les politiques menées à des niveaux territoriaux supérieurs, et ainsi nourrir la construction des politiques publiques en matière de GIRE au Sénégal.

Prenant le contre-pied des processus de GIRE développés par les institutions internationales, et partant des constats des chercheurs sur ce sujet, le Gret formule sa propre définition de la GIRE locale : « un processus politique qui vise à définir les modalités d’un partage équitable et d’une utilisation durable des ressources en eau d’un territoire pour répondre aux enjeux locaux, en accordant aux acteurs locaux un droit de décision dans leur gestion locale selon un exercice démocratique, et en mettant en commun les connaissances de chacun pour mieux éclairer les prises de décisions ». Cette définition montre le lien intrinsèque que le Gret définit entre la préservation de la biodiversité, plus particulièrement de l’eau, et les dynamiques sociales, politiques et économiques d’un territoire, et la nécessité de mener des actions sur ces deux aspects conjointement.

L’expérimentation d’une GIRE locale pour la préservation des trames vertes et bleues dans la zone des Niayes (Sénégal)

Le projet Girel a pour ambition depuis 2017 de mettre en place un dispositif de gouvernance dans une démarche de GIRE associant, d’une part, les Plateformes locales de l’eau (PLE) – arènes de gouvernance inclusives regroupant usagers dans leur diversité, services techniques et autorités décentralisées – au niveau des communes et, d’autre part, les services de l’Etat – en particulier la DGPRE – en charge de la gouvernance nationale de la ressource en eau. Le projet expérimente une nouvelle manière de produire l’action publique à travers la co-construction de politiques publiques avec les acteurs du territoire des Niayes directement concernés par le partage et la préservation des ressources en eau. Cette démarche va de pair avec un processus de recherche-action, permettant de revoir régulièrement la stratégie d’intervention au gré de l’évolution du contexte, et d’avoir des analyses qualitatives de cette évolution (Gret, 2023).

Conçues comme des espaces d’expérimentation démocratique, la mise en place des PLE et plus particulièrement leur modèle de gouvernance, a été longuement débattue avec les membres au cours des ateliers mensuels. Progressivement ces deniers ont choisi collectivement leur mode de prise de décision, leurs représentants, leurs missions et leur fonctionnement, formalisés par les statuts et règlements intérieurs des PLE.

A travers des animations didactiques développées sur les thématiques liées à la gestion des ressources en eau, les membres des PLE se sont lancés dans un processus d’apprentissage collectif, de débats et d’écoute qui a abouti à la co-construction d’instruments de planification territoriale, les Plans locaux de gestion intégrée des ressources en eau (PLGIRE). Les membres des PLE ont été invités à identifier par eux-mêmes les problématiques liées à l’eau auxquelles ils sont confrontés et à déterminer les actions à conduire à l’échelle locale pour y faire face. Pour chaque action ont été détaillés dans les PLGIRE la méthodologie à suivre, les acteurs impliqués, le budget prévisionnel ainsi que les conditions de réussite.

A partir de cette définition collective, différentes actions ont été mises en œuvre pour préserver les ressources en eau, touchant par exemple à des démarches agro-écologiques dans les pratiques agricoles. En relation avec la FAPD, acteur central du territoire sur la question, certains membres des PLE se sont notamment engagés dans l’utilisation des intrants naturels et en mobilisant des techniques de gestion économe en eau. D’autres ont développé des dispositifs de protection des sols et du couvert végétal : des aménagements de cordons pierreux ont été installés et des campagnes de reboisement ont été menées en vue de limiter le ruissellement, favoriser l’infiltration des eaux de pluie, restaurer les sols et les écosystèmes ainsi que séquestrer du carbone.

Des problématiques d’accès à un service d’eau potable pérenne et de qualité sont aussi apparues au sein des PLE. L’identification de cet enjeu s’est traduit par l’inclusion d’une composante axée sur les services d’eau potable et d’assainissement grâce à la mobilisation d’un financement au travers d’un autre projet, lié au projet Girel. La complication de rendre compte des enjeux autour d’une ressource souterraine, invisible, rend difficile un investissement des acteurs sur ce sujet. L’intégration de solutions sur les problématiques d’accès à l’eau potable et à l’assainissement dans le cadre du projet Girel constitue un levier efficace pour mobiliser plus largement les acteurs autour de la question de l’eau : la construction d’infrastructures d’eau potable et d’assainissement apportent en effet des bénéfices immédiats aux acteurs, ce qui n’est pas le cas avec la Gire.

La troisième phase du projet Girel doit permettre d’opérer un passage à l’échelle pour prolonger et étendre la dynamique engagée à l’ensemble des Niayes. En effet, la première phase du projet Girel s’est concentré sur cinq communes : Diender et Kayar, Mont-Rolland, Darou Khoudoss et Mboro. Il s’agit d’accompagner onze nouvelles PLE et leur PLGIRE, et d’appuyer la formation d’un cadre de concertation à l’échelle de la SUGP du Littoral Nord, correspondant à la zone des Niayes, qui fédérerait l’ensemble des PLE des Niayes. Le périmètre de la zone des Niayes étant calqué sur les limites d’une nappe souterraine, ce passage à l’échelle permettrait d’aborder la question de la gestion de l’eau à une échelle hydrogéologique pertinente.

La mobilisation du concept de « communs » comme une nouvelle grille d’analyse sur les enjeux socio-environnementaux des trames vertes et bleues

Une réflexion critique est présente au Gret, alimentée par sa Direction scientifique, sur les enjeux socio-environnementaux qui traversent le monde aujourd’hui. Avec un mandat de « réduction des inégalités » et de « promotion de la justice sociale et environnementale », le Gret tente de chercher des réponses locales à des problématiques globales : la raréfaction des ressources naturelles et l’extinction massive des espèces (GIEC, 2023) ; les inégalités socio-économiques croissantes, l’accaparement des ressources par certains acteurs et faiblesse de l’action régulatrice des Etats ; ainsi que les crises politiques qui se multiplient (Gret, 2023).

Cette ONG est également confrontée aux limites des modèles actuels de l’aide publique au développement (APD), et affiche une volonté d’améliorer ses pratiques face aux problématiques identifiées par la recherche académique. Dans les situations où le Gret travaille, il est observé un manque de place laissée aux citoyens/usagers sur l’avenir des ressources dont ils dépendent, ainsi que des décisions imposées qui ne permettent pas de prévenir la dégradation de la biodiversité et un accès universel et équitable aux services et biens essentiels. Le cas, présenté précédemment, de la zone des Niayes illustre bien ce constat, et constitue aussi un exemple des dynamiques que le Gret essaie d’appuyer pour endiguer ces problématiques, à travers ce qu’il formule comme une « approche par les communs ».

En effet, le Gret mobilise le corpus des « communs » depuis les années 2000 comme une « alternative » aux modèles proposées dans l’APD, et il dédie un programme multi-pays et multithématiques à la traduction opérationnelle de ce concept depuis 2019, financé par l’AFD : le Programme « Communs et Gouvernances Partagées », dans lequel le projet Girel s’inscrit. Les recherches sur les « communs » se focalisent sur les dynamiques sociales en cours sur un territoire, mais aussi sur la pérennité des ressources naturelles qu’une gestion « en commun », en « commoning » permet. Les travaux d’Ostrom et de l’école de Bloomington démontre, à partir de nombreuses études empiriques, l’efficience de ce type de système social sur la durabilité des ressources utilisées, et propose les communs comme une « 3ème voie » face à la régulation du marché ou de l’Etat (Ostrom, 1990).

Le Gret pose l’hypothèse que ce corpus propose une autre grille de lecture des situations où les projets de développement se déroulent, et permet ainsi de faire évoluer les stratégies d’intervention, de se rapprocher au plus près des enjeux des acteurs des territoires concernés. Un processus d’aller-retour entre la théorie et la pratique est en cours pour co-construire une « approche par les communs ». Elle est définie comme des démarches adoptées par des acteurs individuels ou institutionnels (ici le Gret), pour accompagner et faire vivre des « communs transformateurs » (dans le sens d’une intention politique de transformation sociale), voire d’en susciter l’émergence dans certains contextes. Elle se décline en stratégies et méthodes visant à créer les conditions des dynamiques de communs, notamment de l’action collective (révéler des urgences et injustices, expliciter des interdépendances, créer les conditions du dialogue…) et de l’apprentissage collectif.

Le Gret définit son positionnement dans cette approche comme un « facilitateur engagé », avec plusieurs objectifs : révéler les urgences sociales et écologiques, et les interdépendances entre acteurs autour de l’objet commun ; expérimenter des méthodes et des outils qui permettent aux différents acteurs de dialoguer et de construire des règles valorisant les savoirs locaux ; faciliter les dynamiques d’apprentissage collectif pour construire et améliorer ensemble des systèmes de gouvernance « partagée ». Dans une démarche réflexive et agrégative, le Gret propose de requestionner le rôle des ONG à partir des différents cas du Programme « Communs et Gouvernances Partagées » (par exemple Girel), avec un processus de recherche-action qui permet de documenter et d’analyser les effets des actions entreprises. Il existe aussi des partenariats avec différents acteurs de la recherche (Cirad, IRD, Lereps etc.) pour avoir des retours analytiques sur cette dynamique.

Le choix de ce focus sur les « communs » par le Gret permet une attention particulière en termes d’analyse, mais aussi d’activités opérationnelles des projets, sur les enjeux de gouvernance, et notamment les systèmes de gouvernances locaux déjà existants. Dans le cas du projet Girel, cela se traduit par une évolution de l’intervention du Gret en fonction des enjeux identifiés par les acteurs (accès à l’eau potable ; démarche agroécologique) et une attention constante sur les enjeux de représentativité citoyenne. Ce focus amène à aborder de manière agrégative la question de la préservation des trames vertes et bleues existantes sur le territoire, dans un processus de co-construction collectif des enjeux qui s’y rattachent et des actions à mener.

Conclusion

Cette étude de cas illustre bien comment la problématique de préservation des trames vertes et bleues de la zone des Niayes a mené les acteurs non-gouvernementaux et les communautés locales à questionner les usages pratiqués et les choix politiques sur leur territoire. Partant d’un focus sur la préservation des ressources en eau, inscrit dans un processus institutionnel de politique nationale, les activités opérationnelles du projet portent jusque maintenant sur des processus démocratiques locaux de co-formulation de règles de gestion et de gouvernance ; des évolutions de pratique agricoles et sociales, des services essentiels (accès à l’eau potable) ou encore du plaidoyer auprès des services étatiques.

Le projet Girel mobilise de multiples concepts, ce qui pose la question de la complémentarité entre ceux-ci. A ce propos, la notion de trame verte et bleue propose d’utiliser « les informations biophysiques et socioculturelles pour suggérer des opportunités et des contraintes pour la prise de décision concernant l’aménagement des paysages » (Opdam et al., 2006). Cette prise en compte d’un continuum écologique dans l’aménagement du territoire et la gestion des ressources naturelles est une problématique discutée au sein du Gret et des PLE. Comment arriver à une approche plus holistique que celle véhiculée par la GIRE aujourd’hui ? Cela rentre en contradiction avec la sectorisation existante entre la gestion des ressources en eaux, celle des services d’accès à l’eau potable et à l’assainissement, ainsi que la gestion des eaux agricoles et celle de la biodiversité, que ce soit dans les directions ministérielles de l’Etat sénégalais ou dans les guichets des bailleurs de fonds. Face à ce constat, le Gret postule que la qualification de l’eau et de la biodiversité comme « communs », avec le changement de paradigme que cela sous-tend, pourrait permettre de développer une approche plus holistique des enjeux liés à leur préservation et leur restauration.

Bibliographie

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